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博弈论视野下的跨行政区域审判
作者:焦睿、曾艳  发布时间:2018-08-01 10:36:55 打印 字号: | |

 博弈论视野下的跨行政区域审判

 

论文提要:

自党的十八届三中全会提出“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”和党的十八届四中全会提出“完善行政诉讼体制机制,合理调整行政诉讼案件管辖制度,切实解决行政诉讼立案难、审理难、执行难等突出问题”的改革要求以来,跨行政区域审判制度也渐入法学理论与实践视野中。在司法实践中,新的《行政诉讼法》对此也做出了相应的回应,且法学理论界不仅从政策角度解读跨行政区域审判制度的制度精神,还从法学理论角度阐述该制度的合法性与正当性。由于静态平衡论本身存在的桎梏,这些基于平衡论角度所阐述的观点和认识,不足以完善该制度的发展。因此,本文将以动态博弈论的视角来重新审视跨行政区域审判制度,以期在理论与实践上作出相应的回应。

全文共6134字。

主要创新观点:

跨行政区域审判,对于众多行政法学理论学者而言,也许并不陌生,但是对于中国的司法体制而言,无疑是一种新型司法模式。虽然跨行政区域审判制度在政策以及司法实践中,都以其初期构想在运行着,但是该制度一直都处于被研究和完善的状态。然而,就目前理论界对于跨行政区域审判制度的阐述,其重心在于考量跨行政区域的管辖、司法区域与行政区域的关系以及司法体制层面等因素,对这些因素的研究和论证,并没有解决跨行政区域审判制度的合法性和正当性的理论性考量。这是因为大多学者始终站在静态平衡论的角度看待该制度。须知,随着行政法律关系的不断深化和行政法的日益发展,行政诉讼法律制度也在不断跟进,一直用以阐述行政法律制度的静态平衡论,在研究跨行政区域审判制度中显得有些无能为力。因此,重新审视影响跨行政区域审判制度的若干因素,使之成为完善跨行政区域审判制度的“良方”,还需基于动态的博弈论视角所进行论述。

 

以下正文:

一、跨行政区域法院制度的概况

(一)关于新《行政诉讼法》第十八条的多种理解

新修改的《行政诉讼法》针对行政诉讼在法院管辖方面有大幅度的改动,例如在一般管辖原则下新增了内容:“经最高院批准,高级人民法院可以根据审判工作的实际情况,确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。”对于这一条的理解出现了争议:有人认为这一条文是对于司法解释中异地交叉管辖和提级管辖进行法律上的确认;有人却认为除此之外还这一新增条款还有着单独的新意。

首先应当明确的是,上述条款并不是对于《最高院关于行政案件管辖若干问题的规定》中对异地交叉管辖和提级管辖进行的法律上的确认,和以往相关规定相比而言有诸多不同点。第一点不同:关于异地管辖和提级管辖由原来的“具体案件具体指定”改成了“确定若干人民法院”的“制度模式”。第二点不同:原来的提级管辖是提到第一审法院的上一级法院审理,而现在只规定:高级人民法院可以确定若干人民法院跨行政区划管辖行政案件。第三点不同:因为关于异地管辖和提级管辖的法院在上述条款修改后将不再是原来的指定方式产生,那么,如何确定管辖法院就要依赖于新制度的设立来完成。

因此,上述新修条款则能被深层次地解读为:经最高院批准,高院可以从审判工作实际需求和特征出发,确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件,从某种程度上说,原告方有权选择管辖法院。

(二)最高院设置的巡回法庭的实施

首先,关于最高院设立的巡回法庭的属性问题,根据目前最高人民法院相关人员的说法可以明确的是:一、法庭不是独立的机构,而是从属于最高人民法院的派出机构;二、最高院的巡回法庭既然是其派出机构,那么两者就不存在审级上的差别,最高院巡回法庭作出的裁判就代表最高院做出的裁判,都是终审裁决,无上诉问题;三、关于最高院巡回法庭的设置问题目前还在研究阶段,最高院相关负责人表示先采取一贯的先试点在推行的方法逐步推行。学者们建议采取以案件类型为分类标准将类案分配到各地巡回法庭审理,而不是地方设立专门机构。

其次,关于最高院设立的巡回法庭的必要性如下。第一、维护司法公正,避免和杜绝司法领域的地方保护主义。1“目前地方政府干预司法的问题在司法领域不同程度的存在,特别是一些跨区的案件,会有地方政府干预法院审判的情况,还有部门和个人对法院审理的具体案件作指导、批示,干预法院独立公正审判,而一个巡回法庭管理几个省,可有效克服这一问题。” 第二,保障国家法律的统一、正确实施。具体而言就是借助巡回法庭的统一审判标准,可以削弱甚至逐步消除我国不同地域间的审判差别,最终达到同案同判的目的。第三,分担最高院的工作负担,增强最高院对下级法院审判工作的监督和指导。也就是说以巡回法庭作为最高院的传递媒介,将最高院的审判及监督审判的指导思想延伸到地方法院,同时也为最高院分担了相当一部分案件任务,在形成有效的监督的同时也为最高院的法官们分担了工作量。第四,便利群众诉讼,有巡回法庭最直接的效果就是群众不用一碰到上诉案件就到首都,在巡回法庭也可以解决同样的问题。第五,推动法治建设,最高院设置的巡回法庭在完成审判业务工作的同时,也起到了相当的法治文化宣传的作用。位居北京的最高院的神秘面纱也就此揭开,这给群众和最高院提供了零距离的接触和相互了解,在帮助群众答疑解难了解法律知识的同时,更能够让他们在案件中深刻地感受到公平正义。

(三)设立跨行政区域审判专门法院

就目前而言,改革试点主要在铁路法院进行,实现行政案件集中管辖的方式有三种。第一是基于铁路运输法院设立跨行政区划法院,比如北京四中院、上海三中院。第二是基于铁路两级法院开展改革试点,实行跨区域集中管辖。比如,广州、西安、太原、兰州。以上试点法院都是把辖区内其他基层和中级法院行政案件集中到同一审级的铁路运输法院来管辖,如果当事人这些法院作出的一审裁判就上诉至铁路运输中级法院。第三是基于铁路运输法院与其他中级法院形成相对完整的管辖体系。比如,天津、南京、徐州、西宁。均是基于铁路运输法院集中管辖辖区内其他基层法院管辖的一审行政案件,上诉法院则为普通中级法院。

二、跨行政区域审判的考量因素

(一)管辖

可以说,管辖是引发后续其他一系列诉讼事项的关键点。行政诉讼中的管辖分为级别管辖、地域管辖、指定管辖等,从其他角度还可分为提级管辖、集中管辖等。修改后的《行政诉讼法》第18条第2款规定,经最高院批准,由高级人民法院结合实际审判情况,实行跨行政区域的管辖。

然而,不管是在国内还是国外,在构建跨行政区域法院体系之时,其涉及管辖的问题考量,即在于扩大作为行政诉讼先天弱势一方的原告的法院管辖的选择权。而跨行政区域法院,在原先的原告的诉讼管辖的可选择的法院的基础上,又进一步扩大了其可选择的范围。如此一来,跨行政区域法院制度,更是弥补了众多旧有的法院管辖涉的不足。

二)司法区域与行政区域

行政与司法,都有其统辖的领域。然而,其范围内的领域不是简单的重合、独立或者交叉,而是依其各自的相关内在制度存在和运行着。司法区域和行政区域的权力所对应的乃是司法权和行政权,因此,区域间的相互关系必然影响权力间的相互关系,进而对出现的跨行政区域的行政司法审判制度产生影响。

国外在这个问题上的做法,同样值得我们去关注。比如美国法院的司法区域和行政区域的设置就是相互独立开来的,司法区域在范围和数量上都与行政区域没有对应关系。而英国根据其法院的历史发展传统,其法院的设置得基础则主要是其办案的需要。比如治安法院和郡法院的设置就充分显示出了行政区域与司法区域的独立。行政法的起源国——法国,在这方面的体现则更甚。

在我国,依照1954年《人民法院组织法》法院的设置基本上对应于行政区划(详见下图)。但是,司法区域设置的目的是为司法所服务,随着社会发展导致的人口与纠纷的流动,使得目前固有的按行政区设置司法区域的模式已经不能满足司法的需求,重在司法与行政区域设置相剥离的改革迫在眉睫。

我国目前行政区域和司法区域对应图:

高级人民法院

 

三)司法体制

一国的司法经过长时间的发展与不断完善,渐渐形成现阶段所固有的司法体制,而这种固有的司法体制,在稳定有效的前提下,却会失去其变通性和创新性。

我国的司法体制由审判机关(法院)、监察机关(检察院)、行使司法职能的行政机关及社会团体构成。作为司法体制至为重要的一部分——审判机关,我国的审判机关——法院,在审级上则为四级两审终审制。经过长时间的运行和总结,我国的司法体制也在逐步的发展和完善,上述一套司法体制也是为我国的司法体制不断完善而筑基。然而,随着影响司法的因素不断增多,其需要考量的因素越来越复杂,因此逼迫司法作出相应的回应,而作为制度层面的司法体制也需要作出相应的变革。诚然,我国的司法体制改革,不论从学界的呼声,还是司法实践方面,都源源不断。而改革需要的不仅仅的一种主观或者客观的动力,而是在于在既有的司法体制之内,寻求完善点,需求打破现有的司法体制的桎梏。然而这一点,往往也是改革的阻力所在。跨行政区域镶嵌在现有司法体制之内,似乎有些“不清不楚”。

现有司法体制内找寻不到与跨行政区域法院相匹配的审级和层级。然而,打破现有的这一体制的跨行政区域法院会脱离了现有的行政区域的层级划分,导致其不仅在管辖上还是案件的审理上,都出现了与现有的司法体制的不相协调的状况,显得有些格格不入。

三、静态平衡论视野下的跨行政区域审判

综合众多学者关于跨行政区域管辖制度的讨论以及研究,不难发现,其基本的出发点在于考量其一个或者多个影响因素,从而从平衡各个因素的影响力来构建一种新的平衡关系,并完善现有的制度的不足之处。这种平衡论的优点在于,可以稳固的构建一种将各个因素都综合考量在内的新体系。然而,平衡论的诟病之处在于其理论本身的特性。功能分化和复杂性是现代社会化的两大特征,日益精细化、零碎化的法律现象与问题,通过平衡论已然无法进行良好回应。

(一)管辖中的平衡寻求

管辖中的平衡,在于平衡法院受理案件的效率与当事人选择法院的公平性。平衡论在于静态的保持着固有的平衡体系——现有的法院审级与层级制度体系。如今法院制度体系的弊端日益凸显,不论是法院本身运行的问题还是司法与行政相互作用、相互影响的问题,都导致法院的本身的运作效率和要为当事人提供的司法保障水平日益低下,因此,不动的静态平衡牺牲的是效率性与公平性的双重发展,而再通过平衡以求达到稳固状态,已然是意义甚微。2

(二)司法区域与行政区域中的平衡寻求

由于目前我国的司法区域和行政区划高度重合的框架设置导致了各级法院之间的疏离,反而亲昵于地方政府,出现严重的地方保护主义,这和司法改革中明确要求行政和司法相分离,行政不能干预司法,使得法院能够独立行使审判权的精神背道而驰,不利于司法公开、公平、公正的实现。

由此可见,如果要作出行之有效的改变各改革,再度将行政区域与司法区域杂糅一起来进行平衡,不是最好的出路,将两者进行分离,各司其职,才是解决目前我国司法道路中各种问题的必经之路。

三)司法体制内的平衡寻求

现有的做法,大都是往现有的体制内添加改革措施,积极寻求一种内在的平衡机制,以期消除现有的不足。然而此种做法无法解决以下三方面的问题。第一,行政干预司法使得司法地方保护主义有了生存的空间。第二,司法行政化现象影响法官作出公正的裁决。第三,目前我国各级法院的财政主要依赖于地方财政,人员以及物资也受地方政务制约,这也导致了司法腐败等问题,严重损害了司法权威。因此,亟需寻求一种外力变动,来动态的改变这种局面。3

四、动态博弈论视野下的跨行政区域审判

对于某一原则不能解决的问题,只有尝试其他原则或者理论,这是当代行政法原则的多样性特征。就传统行政法而言,其最大的不足在于它不能让行政机关积极作为从而达到立法目的。4新制度主义代表者诺思认为:“制度是一个社会的博弈规则。或者更规范的说,它们是一些人为设计 ,形塑人们互动关系的约束……制度通过为人们提供日常生活的规则来减少不确定性。”5而不论是控权论还是平衡论,其最原始的初衷,便是维护公民的个人权利,找到私权利不被公权力所侵蚀的着陆点,找到公权力与私权利各司其职的契合点。而这个点,恰好就是博弈论可以做出解释之所在。

(一)体制不变,机制的更替

中国现行固化的层级式的司法体制未能合理解决现实、棘手问题,而坚持现有的司法体制不动摇的声音也不绝于耳,其认为体制的改变必然掀起无端的司法改革的浪潮,对现有的稳定的司法体制将产生极大的打击。而面对现实问题,除了体制的改革,更灵活有效的做法,便是变更新的机制,用机制的灵活性来弥补体制的保守性。

跨行政区域审判制度,即是机制的更新,无论是基层法院的跨区域,还是中级法院与基层法院的跨区域,都是在现有的司法体制内做的机制更替。跨行政区域审判作为新型司法改革手段,其具备的高效率的司法运行机制、高规格的专门性机构和职员配置、高强度的灵活性,可以较好的针对现有的司法体制出现的一系列问题作出应对。6

二)跨行政区域审判中审判的博弈机制

1.审判质效

任何对审判模式的改革都需要考虑到审判质效提升问题,主要包括审判质量、审判效率和审判效果三个方面。这直接关系到当事人合法权益保障,公众满意度,社会的和谐稳定。而现实状况是,由于受地方保护和行政干预的影响,行政诉讼案件存在着“立案难”、“审理难”、“执行难”、“主客场”等严重的问题。并且,“地方保护和行政干预,是行政诉讼制度运行不畅、行政审判困难重重的重要原因。”针对这一问题,党的十八届三中全会提出“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”,党的十八届四中全会提出 “探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院”。新《行政诉讼法》第182款规定,也说明推行行政案件跨行政区域集中管辖的最终目的是为了解决公正司法问题。由此可见,在对改革试点进行评价和考量的时候要注意以下几点:第一,行政案件集中管辖是否能够解决“主客场问题”;第二,实现集中管辖后案件的上诉率、发回重审率等是否在合理范围内,避免审判质量低下问题;第三,相比较没有实行集中管辖的法院,集中管辖区域法院行政案件的审判效率是否得到了明显的提升,超审限案件和积案数量是否合理。

2.审判团队

行政案件跨区域管辖对审判团队的考验是巨大的。审判团队必须要足够的专业和稳定才能够保障行政案件跨区域集中管辖。目前,集中管辖最大的挑战在于案件的集中和行政法官的集中没有同时到位。原因有以下几点。首先,铁路法院需要新设立行政审判庭室,并需要遴选或者调动法官前来充实。但是经过改制后许多铁路法院移交到了地方上管理,导致其规格和级别比同一审级的其他法院要低,这也就导致了进行行政案件跨区域管辖的铁路法院审判队伍的人才吸引力不足,团队面临人才缺乏的困境。其次是奔波多地往返于工作和生活当中使得生活压力增大,可能会让一些行政法官对跨区域工作望而却步。再次是行政法官司法能力可能会出现下降。实现集中管辖后必然导致案件数量大幅度上升,行政法官在以审判为中心的同时必然无暇参加学习、培训、充电难以保障,身体健康也会出现问题,行政法官办理案件类型过于单一,而其他法院法官没有行政案件可办,这种状况不具有可持续性,终将导致行政审判司法能力退化。

五、总结

在政策号召改革的呼声下,跨行政区域法院制度作为行政法院的一种过渡性机制,正在逐步探索和运作中。而针对固有的司法体制的保守性所产生的不良问题,跨行政区域法院可以作出更好的回应,以期发挥其自身的灵活性来平息学界的争论与实践中的 “顽疾”。由此,其动态的灵活性的理论基础是否依旧是平衡论所能解释与囊括的,这是值得探究的。通过各个因素在现有的法院体制以及新的跨行政区域法院制度的影响的对比分析以及将各个因素放置于理论之中来考量之后,不难发现,静态的平衡,通过保持其稳定性来寻求一种体制内平衡的平衡论,不能为跨行政区域法院这一新型机制作出改革上的理论奠基,即需要从反面思考,灵活性的出路将指向何处。动态的博弈,在面对如今行政司法领域的问题的精细化、零碎化的过程中,可以较好的通过其灵活性作出较好的回应。在为新的跨行政区域制度作出理论回应的同时,如何更好的通过跨行政区域审判中的“审判”——这一发挥司法力量的重要过程,来使得各个因素的旧有的问题妥善解决,是理论回应之后应当作出的进一步深化的实践问题探索。从而,跨行政区域法院,将落实于审判过程中与现有的审判的不同,来明晰跨行政区域法院制度改革的理论与实践的回应与价值体现。

 



1 王振宇.行政审判体制改革应以建立专门行政审判机构为目标[J].法律适用.2015年第2

 

2 杨建顺.行政诉讼集中管辖的悖论及其克服.行政法学研究[J].2014年第4.

3 朱炜、王鑫.试探讨跨行政区域化法院体制改革[J].法制与社会.2016年第7.

4 周汉华、李洪雷.行政法学的新发展.中国社会科学出版社.2013年版第8.

5 []道格拉斯·C·诺思.制度、制度变迁与经济绩效[M].杭行译.上海格政出版社.2008年版第三页

6 沈福俊.基层法院行政诉讼管辖制度改革论析[J].东方法学.2014年第2.

 

来源:民三庭
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